加拿大热衷大收难民的制度原因及前世今生

最近由Angus Reid Institute提供的最新民调显示，有三分之二加拿大人想要看见政府管理好边境。加拿大《高度》周刊暨高度见闻认为，对自由党联邦政府来说，难民问题是一把双刃剑，在上次大选助了该党一臂之力，但也可能在今届大选成为拉低杜鲁多民望、削弱自由党政府威信的重要因素。然而难民制度并非执政党专利，需要朝野共同正视，维护其多元文化的价值遗产，避免成为现实累赘和历史包袱。

难民政策转向有因

当下联邦自由党政府在难民问题上措施趋严，2017年加拿大只接受了388个委内瑞拉难民的申请。由于有接纳55000名叙利亚难民作为参照，加拿大对委内瑞拉难民申请的拒绝率为70%，颇受争议，陷入人为成分很大的道德困境。

加拿大是政治上左右对立比较明显的国家，在对待杜鲁多（Justin Trudeau）的难民政策上也体现出这样的画风。作为官方反对党的联邦保守党，从右的方面抨击杜鲁多难民政策；而联邦新民主党从左的方面狙击，认为杜鲁多过于忸怩，国门打开得还是不够大，闹得杜鲁多猪八戒照镜子。联邦NDP提出，应拒绝使用“非法越境者”一词，改用诸如“非常规渠道难民申请者”等字眼，来形容从美国非法越境进入加国申请难民的外国人。


加拿大边境难民危机已经失控，成为杜鲁多大选年要面对的挑战。

眼下杜鲁多的难民政策不但冲击民意，也成为大选筹码。接下来积压的难民申报，潜在的政治纷争，以及新的难民潮风险，都可能成为杜鲁多大选年要面对的挑战。

曾几何时，杜鲁多发布“加拿大欢迎难民”推文，闪烁人性光芒，在国际社会好评如潮，由此为加拿大立起一座救世主般的巨大标杆。

在这条历史性推文中，杜鲁多饱含激情地表示：“对那些为了逃离迫害、恐怖主义和战争的人，加拿大人将欢迎你们，不管你们的信仰的是什么。人口多样性是我们的优势。”杜鲁多信誓旦旦地强调，加国把难民困境看作是最重要的人道主义关怀，加拿大政府一直在为世界难民提供国际援助和保护。



正是由于这条动人心弦的推文，加美边界线上的加拿大边境服务局就成为数万寻求庇护者的人生跳板，甚至引发蛰居美国和澳洲的难民也想来加拿大。

这条推特的威力太过强大，即使岁月荏苒过去很久，仍有人在下面问：你们接收美国人吗? 被澳大利亚安置在岛国瑙鲁的560名寻求庇护者，收集签名发动请愿，请求加国政府带他们离开这个“地狱”。



委内瑞拉难民危机早已愈演愈烈，但加拿大只接受了388个委内瑞拉难民。

由杜鲁多做下的局，需要下属弥补。针对澳洲难民的集体发声，联邦移民部查询组发言人麦克米伦(Macmillan)婉转回应：此时，加拿大不会从这些岛国接收需要由政府资助的难民。曾被杜鲁多推开的大门，又关上了。

一度占领道德制高点

站在叙利亚等战乱国家难民庇护的前沿，杜鲁多俨然成为国际社会的新型政治领袖。他在难民问题上的义举，与当下民粹主义勃兴和反全球化浪潮的国际大环境形成显著反差，再加上美欧极右翼党派咄咄逼人的威胁态势，益发显得杜鲁多别开生面光彩照人。正是高举难民大旗，杜鲁多登高一呼，引来不断喝彩：好一个明君圣主！真乃菩萨再世！

不仅把难民大规模请进加国，杜鲁多甚至派政府军机专程接运。当163名叙利亚难民抵达多伦多时，杜鲁多和当时的联邦移民与难民部长麦家廉（John McCallum）、卫生部长菲尔波特（Jane Philpott）、国防部长石俊（Harjit Sajjan）与安省省长韦恩（Kathleen Wynne）等在皮尔逊国际机场迎接。杜鲁多对这些难民们说：“你们到家了，欢迎回家。”随即送上御寒外套。

委内瑞拉难民危机早已愈演愈烈，但加拿大只接受了388个委内瑞拉难民。

杜鲁多还满打满许诺﹕“踏出飞机时是难民，但走出这个航站楼时，是加拿大永久居民，有社会保险号码和健康卡，成为完全的加拿大人。”杜鲁多还表示：“我们不仅向一飞机的新加拿大人表明什么是加拿大，还要向世界显示我们如何打开心房欢迎逃离极端困境的人们。他申明“我们在我们的国家可以这么做，是因为我们定义加拿大，不是根据人的肤色、语言、宗教或其它背景，而是基于我们共同的价值观、抱负、希望和梦想——不仅是加拿大人共同拥有的，也是全世界人共同拥有的。”

杜鲁多的话掷地有声，令人鼓舞，充满正能量，也激荡着难民们的感恩之心。安居在卡尔加里的叙利亚难民穆罕默德和阿弗拉·比兰（Afraa Bilan），用杜鲁多名字来命名他们刚出生的儿子：贾斯廷-杜鲁多·亚当·比兰（Justin Trudeau Adam Bilan）。时年29岁的穆罕默德在大马士革曾是理发师，被列入叙利亚军队的目标，遭拘留过。时隔不久，安省另一对叙利亚籍夫妇也将新生儿命名为贾斯汀（Justin），表达对杜鲁多的感戴之情。



安居在卡尔加里的叙利亚难民穆罕默德和比兰用杜鲁多名字来命名他们刚出生的儿子表示感激


2017年1月下旬，美国总统特朗普下令禁止从7个穆斯林占人口多数的国家移民。杜鲁多不满，表示致力于帮助“那些逃离迫害、恐怖主义和战争的人们”。义正言辞的表态向受特朗普禁令影响的难民伸出橄榄枝，与形象不佳的特朗普拉开距离，被进步人士形容为是一种魔鬼与天使的距离。

不过杜鲁多作为晚辈，还算给特朗普一个台阶，访美时表示不会教特朗普如何应对叙利亚难民：“加拿大老百姓最不希望我在美国期间，指导美国人应该怎样管理自己的国家。”

媒体却非省油灯，尽管杜鲁多与特朗普都强调在经济发展和合作上两国有共同利益，但记者会上的矛头指向两特之间截然不同的移民政策。特朗普辩解说，他也希望“广阔美丽的大门对外敞开”，但“无法承受坏人混进来的严重后果”。杜鲁多表示加拿大继续在不危及国家安全的前提下，“谋求在政策层面更开放”，“要给全世界树立榜样”。把老大哥晒一边，由加拿大当领头羊。

边境失控终酿危机

可以说近两年来，杜鲁多的难民调门不断呈降低趋势，这与来自边境的难民危机有重要关联，杜鲁多曾经奉为圭臬的难民政策也面临越来越大的挑战和考验，迫使官员们不得不一再强调，寻求避难者需要依循法律程序。

越过加美边界大量涌入加国的难民申请者，引起国民关注。加拿大人不但关注政府如何对待这些非法越境难民申请者，而且关注如果其难民申请被拒，他们是否会离开加国。

2018年9月，自由党联邦政府负责边境安全和减少犯罪问题的部长布莱尔（Bill Blair）接受采访，称过去21个月越境进入加国的难民申请者中，“绝大部分人已离开加拿大”。此话像捅了马蜂窝，引发广泛质疑和抨击，因为近千名已面临美方遣返令的非法进入加国的难民申请者，只有6人被遣送出境。这种忤逆现实的说法，使布莱尔不得不在国会道歉，表示讲错话而造成不必要的混乱，申明按照加国难民审批程序，被拒者必须离开加国，大多数用非常规方式进入加国的难民申请者仍在等待审批结果。




1956年加拿大安置37000名匈牙利难民


2017年以来，用非法越境申请难民的3万4千多名外国人中，目前为止只有398人被遣送出境，只占总数1%左右。对此布莱尔的解释是边检当局需要等到难民申请者穷尽其行政和司法上诉后，才能将其遣送出境；根据联合国难民公约，加国政府有义务给难民申请者提供合理公正的审批和上诉程序。

将难民先安排在学生宿舍，继而安排在旅馆酒店。一些受波及的主要省份政府，强烈要求自由党联邦政府拿出有效措施解决非法越境难民潮危机。

Angus Reid Institute）最新民调显示，联邦自由党政府在非法越境者问题上正在失去公众的支持。该机构负责人库尔（Shachi Kurl）表示，下一轮难民潮还可能带来政治效应，杜鲁多的难民政策“并不一定代表很多加拿大人的观点”：在“很多人所认为的加拿大理想价值”和“加拿大人在这个问题上的真实感受”之间，存在着一个“冲突点”。

为应对难民困境，自由党联邦政府又增拨资金给加拿大难民审批委员会，以便增雇人手，加快审理速度。有舆论认为，正是由于杜鲁多的政治正确政策，无异于人为地鼓励非法入境者，不可避免地激起了失控的非法入境潮。本来在国际舞台上，杜鲁多在难民问题上受过热捧和赞誉，但由于复杂的局面很不给力，反而带来某些负面观感，予人一种不成熟的印象。

本是一个道德长项，结果成为恶性循环积重难返的症结。难民困境突显了杜鲁多的短板，从支持度的拉抬因素，变为支持度的促降因素，这对于前戏剧教师的杜鲁多来说，也是蛮有戏剧性的，他比较完整地演绎了一出戏剧的起承转合，有教科书般的效应。

难民制度由来已久



作为一个传统的移民国度，加拿大难民制度行之有年。从美国逃离到加拿大的难民早有先例，19世纪初期，美国南部的黑人奴隶为追求自由，大量逃亡加国避难并得到英国殖民当局接收。







随着在全球事务中发挥更大作用，加国现代难民政策在二战结束后形成。1951年，加拿大参与签订难民公约，承诺履行国际法律义务，尊重难民保护政策。1947年至1952年间，加国接收18.6万名欧洲难民。在1956年，安置37000名匈牙利难民，1968年安置11000名捷克斯洛伐克难民。当时在经济扩张期间需要更多劳工，由此填补了劳动力空缺。



1978年，《移民法》生效，将“难民”列为独特类别的移民，促进建立正式的难民制度。该法第3节规定，加国移民政策的目标之一是“为了履行加拿大在难民方面的国际法律义务，维护流离失所者和受迫害者的人道主义传统”。



70至80年代，因越南战争产生出的大量难民前往加国。1979年至1981年，因越共政权取得胜利后，有五万多名越南船民来到加拿大。为应对各种全球难民危机，加拿大还接受了乌干达、智利、老挝和柬埔寨等国家的难民。



为表彰加拿大的难民保护工作，联合国难民署于1986年向“加拿大人民”颁发了“为难民事业作出重大和持续贡献”的南森难民奖。值得提及的是，迄今为止，这是联合国难民署唯一一次向其全体国民颁发荣誉的国家。



时至今日，加拿大维持相对宽容的难民政策。2009年至2013年期间，加国向122,486名难民提供永久居留身份，此数字包括从国外安置的难民和难民家庭成员，这一时期的难民数也占加国常住居民的9.4％。2003年至2013年期间，按照联合国难民署发达国家中接受难民的统计，加国排名第二，仅次于美国。









1979年至1981年加拿大接收5万越南难民，为史上最大规模接收难民行动。



哈珀（Stephen Harper）的联邦保守党执政以来，以治安为由，对接收难民持相对消极态度。自由党的杜鲁多在2015年10月当选为总理后，一改之前的政策，大力接受难民。



2010年海地发生地震，在过去七年中，约有5万多受害者一直住在美国，处于“临时保护状态”。如今美国要结束该项目，这些海地难民面临遣返，很多海地人选择偷渡加国。



就在杜鲁多发出欢迎难民的推特后不久，魁北克伊斯兰清真寺发生乱枪扫射事件，导致6人死亡。该事件被认为是白人种族主义者所为，随后舆论调查显示，泰半国民赞同将跨境难民遣返美国。



2016年9月19日联合国宣布《难民与移民纽约宣言》，由此产生2018年的《全球难民一揽子框架》（Global Compact on Refugees）。2018年12月10至11日，联合国成员国在摩洛哥马拉克什开会，包括加拿大在内的167个成员国签署《全球移民一揽子框架》。联邦保守党党领谢尔（Andrew Scheer）在国会反对签署该协定，认为难民政策不能由联合国制定。加拿大人民党党领贝涅尔（Maxime Bernier）在国会网站注册E-1906请愿，也要加国退出该协定。而执政党解释称，联合国框架是指导性宣言，不具法律约束。



联邦保守党移民事务评论员林宝莱（Michelle Rempel）表示，加国难民审批系统本来能较快甄别批准真正需要保护的难民，但现在已被太多不具有难民资格的难民申请者堵塞了。他们钻空子、占便宜，把申请难民后20个月等待时间当成淘金机会，被拒绝也用各种名目赖着不走，继续让纳税人养着，浪费纳税人资源，也严重占用需要庇护难民的有限资源，增加了难民融入加国的难度，甚至埋下安全隐患，还难免产生美方负面反应。



高度贴士



加拿大难民制度简史



1 19世纪初接收美国南部黑人奴隶难民



2 1951年参与签订难民公约



3 1947年至1952年间接收18.6万名欧洲难民



4 1956年安置37000名匈牙利难民



5 1968年安置11000名捷克斯洛伐克难民



6 1978年《移民法》生效，建立正式难民制度



7 1979年至1981年接收5万越南难民



8 1986年获联合国难民署颁发南森难民奖



9 2015年后接收5.5万叙利亚难民



10 2017年后向美加边境难民敞开大门



11 2018年签署联合国《全球移民一揽子框架》



难民规划要回归理性



目前全球有2500万难民和2.5亿生活在出生地以外国家的移民，既要化解包括加拿大在内的接纳国的重大压力，同时又要合理有序地保护真正难民的基本权益。







为表彰加拿大难民工作，联合国难民署于1986年向加拿大人民颁发了南森难民奖。



西方社会有个“临界点”：当移民占人口22％时，支持反移民的政党接近多数派。而在加拿大，外国出生人口达到20％，而且还在不断增长，远高于美欧国家。加拿大统计局预测本国移民人口20年内增至26％至30％，遂使加国远超欧洲22％的理论阈值。但面对“安全第三国协议”，难民如何选择而避免失衡，这是一个严重考验。不过即便联邦保守党执政，也不可能退出联合国难民一揽子框架。



要坦率承认，加国接收难民既有自由民主的道义责任，也有客观需求，构成了难民制度的基本形成条件。加拿大拥有世界第二位的广阔国土，人口却极其有限，需要人手的产业比重很大，一直被慢性的人手不足所困扰。1950年代生育高峰出生的人已达到65岁以上，面临急剧的老龄化社会。加拿大会议委员会预测，本国需要在20年内将年度移民人数增到35万人，每年保持10万人以上的移民。



多伦多大学经济学教授本杰明（Dwayne Benjamin）研究分析，难民对加国经济带来净贡献，收入低于其他类型移民，但提供的劳动力增加了经济价值。不能全盘否定难民制度，也不能讳疾忌医。难民制度在加国会长期存在，关键在于如何规范调整，使之良性运作，既有利于国际社会的难民安置，也有利于加国社会的稳定发展，双管齐下力争多赢，走出泥淖重放光彩

2018年加拿大签署联合国《全球移民一揽子框架》，但引来巨大争议。

加拿大难民理事会（Canadian Council for Refugees）总监丹齐（Janet Dench）表示，加国难民申报率急升，政府应增加预算，提升给加拿大移民与难民委员会（Immigration and Refugee Board of Canada）和下属机构的额度，以应对需求。

有舆论认为，接纳难民应该审时度势，量力而行，不要为完成政治任务而置国家安全和人民福利于不顾。平等、自由和人权价值原则固然可赞，但需要有现实考量，需要当政者理性决策。

最后还要体认到难民危机是全球问题，有必要探究产生难民的根源，宏观把握整体框架，采取协商与合作的态度，才有助于形成解决难民危机的良好方案，才能避免极右或极左的任性偏执。

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